Неоконченный диалог стран производителей и стран потребителей энергии

Мировая энергетика сталкивается с проблемами, связанными, с одной стороны, с обеспечением доступа к энергии для всех жителей планеты, с другой — с переходом на низкоуглеродные технологи. Эти проблемы являются взаимоисключающими, при этом и в краткосрочном, и в долгосрочном перио­дах они станут еще более актуальными. Для того чтобы добиться прогресса в их решении, в мире в разные годы создавались специальные организации. В результате этого процесса можно констатировать, что управление энергетикой сегодня регулируется шестью организациями:

• Организацией стран­экспортеров нефти (ОПЕК);
• Международным энергетическим агентством (МЭА);
• Международным энергетическим форумом (МЭФ);
• Договором к Энергетической Хартии (ДЭХ);
• Международным агентством по возобновляемым источникам энергии (IRENA);
• Рамочной Конвенцией ООН об изменении климата (РКИК ООН).

Новым участником переговоров по глобальному управлению энергетикой и неформальным форумом крупнейших экономик мира стала «Группа двадцати», или G20.

Каждая из этих организаций имеет свои критерии членства, институциональную историю и полномочия. Они играют важную роль в реализации функций управления энергетикой, однако ни одна из них пока не может собрать вместе крупнейших в мире производителей и потребителей энергии с целью создания взаимосвязанной системы управления всех видов энергетики.

Организация стран — экспортеров нефти

В середине прошлого века на рынке существовали значительные излишки нефти, появление которых было вызвано началом разработки гигантских нефтяных месторождений — прежде всего, на Ближнем Востоке. Кроме того, на рынок вышел Советский Союз, где с 1955 года по 1960 год удвоились объемы добычи нефти. Это изобилие вызвало серьезную конкуренцию на рынке, которая вела к постоянному снижению цен. Сложившаяся ситуация послужила причиной для объединения нескольких стран­экспортеров нефти, чтобы совместно противостоять транснациональным нефтяным корпорациям и поддерживать необходимый уровень цен. Таким образом, в 1960 году для координации действий по объему продаж и установления цен на нефть была создана международная Организация стран­экспортеров нефти (ОПЕК), (The Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC).

Эта международная структура создана нефтедобывающими странами для того, чтобы влиять на цены нефтяной отрасли. Инициаторами ее создания стали крупные мировые экспортеры нефти — Иран, Ирак, Саудовская Аравия, Кувейт, а также Венесуэла. Период, когда эти государства выступили с инициативой, совпал со временем активного процесса деколонизации. Бывшие зависимые территории отделялись от своих метрополий как в политическом, так и в экономическом планах.

Мировой рынок нефти в те годы контролировали западные компании, такие как Exxon, Chevron, Mobil. Участники картеля из крупнейших корпораций тогда решили снизить цены на нефть. Это было обусловлено необходимостью снижения издержек, связанных с нефтяной рентой. В результате страны, учредившие ОПЕК, поставили цель — получить возможность контроля над своими природными ресурсами вне поля влияния крупнейших мировых корпораций. В шестидесятые годы прошлого века мировая экономика не испытывала большой потребности в нефти, и предложение превышало спрос. В этой связи деятельность ОПЕК была призвана предотвратить снижение глобальных цен на углеводороды.

Сегодня членами ОПЕК являются 12 государств. В их числе есть ближневосточные страны — Иран, Катар, Саудовская Аравия, Ирак, Кувейт, Объединённые Арабские Эмираты, государства Африки — Алжир, Нигерия, Ангола, Ливия, а также страны Южной Америки — Венесуэла и Эквадор. В 1995 году ОПЕК покинул Габон, а в 2008 году — Индонезия. Обе страны добывали нефти меньше, чем остальные члены этой организации, а фиксированные высокие членские взносы не гарантировали влияния в ней. Штаб­квартира организации расположена в Вене, столице Австрии.

Государства ОПЕК контролируют 40% мирового экспорта нефти. Создание организации стало важным шагом с точки зрения влияния стран на энергетические рынки через сотрудничество. Однако в последние годы попытки стабилизировать цены на энергию становятся все более проблематичными. Увеличился объем добычи нефти в странах, не входящих в ОПЕК. Возросла конкуренция со стороны других энергоносителей. В итоге организация теряет свое влияние.

Будущее ОПЕК, по мнению экспертов, будет зависеть от ее сотрудничества с другими объединениями и от ее внутренней сплочённости. Организация считается довольно таки закрытой, и число ее членов в ближайшем будущем вряд ли расширится, полагают эксперты.

Международное энергетическое агентство

Нефтяные кризисы семидесятых годов прошлого века вынудили целый ряд стран развивать сотрудничество по вопросам энергетической политики, чтобы попытаться сбалансировать спрос и предложение, а также для того, чтобы смягчить глобальные экономические кризисы, возникающие на энергетических рынках.

Страны — потребители нефти, испытывавшие нехватку энергии, создали в 1974 году Международное энергетическое агентство (МЭА), (International Energy Agency, IEA). В семидесятые и восьмидесятые годы прошлого века эта организация являлась основным механизмом многостороннего управления энергетикой.

Международное энергетическое агентство объединяет 29 государств импортеров нефти. Организация была сформирована в целях поддержки и улучшения механизмов решения проблем с перебоями в поставках нефти и управления информационными системами на международном энергетическом рынке. В настоящее время МЭА обладает широкими полномочиями в сфере глобального управления энергетикой в целях укрепления энергетической безопасности, поддержания экономического развития. В основе деятельности организации лежит договор, однако ее общие решения принимаются на основе консенсуса.

До сих пор МЭА остается наиболее влиятельной энергетической организацией, которая выпускает большие объемы технической аналитики. Для управления информационными системами на международном энергетическом рынке МЭА осуществляет систематический сбор и анализ данных. Её ежегодный «Прогноз мировой энергетики» является самым авторитетным в мире источником глобальной энергетической статистики и аналитических материалов. На основе своей аналитической базы МЭА выпускает 39 информационных продуктов.

Отдельная статистика ведётся по каждому государству, входящему в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Через каждые четыре года на её основе готовятся аналитические обзоры по энергетической политике. Для остальных стран тематические или полномасштабные обзоры МЭА готовит по запросу правительства стран диалога.

Россия, наряду с Китаем и Индией, является приоритетным направлением работы агентства. Такие области сотрудничества МЭА и России как статистика энергетических данных, безопасность поставок нефти, анализ рынков, исследования энергетической политики были закреплены между сторонами еще в 2009 году.

Инструментарий агентства

Технические и административные возможности агентства позволяют использовать широкий инструментарий для поддержания энергетической безопасности его участников путём сводного учёта показателей мирового ТЭК. Механизм формирования отчётности базируется на функциональных особенностях системы получения данных, представляющей собой матрицу на основе форм, так называемых вопросников, содержащих информацию из 130 стран.

Сбор информации обеспечивается путём обработки пяти ежегодных вопросников по отраслям энергетики — уголь, нефть, природный газ, электроэнергия и тепло, возобновляемые источники. Девяносто пять информацион­ных потоков по 72 видам продуктов содержатся в вопросниках от 30 стран­участниц ОСЭР и 56 государств Экономической комиссии Организации Объединённых Наций (ООН) по Европе. Ежемесячная отчётность, в свою очередь, формируется на основе официальной правительственной статистики государств ОЭСР и данных энергетических компаний, ведущих операционную деятельность на территории этих государств. Каждая страна, участвующая в Соглашении о Международной программе по развитию энергетики, взяла на себя обязательство обеспечить поступление информации от правительства и компаний.

Детализированные ежемесячные данные о ситуации на нефтяном рынке во всех странах ОСЭР позволяют МЭА быстро и гибко реагировать на любой вариант развития событий в энергетике.

Для решения проблем с перебоями в поставках нефти члены МЭА обязаны поддерживать запасы нефти, чтобы их хватило для использования в течение 90 дней. Поддержание нефтяных запасов является для членов организации обязательством, которое не всегда легко объяснить внутри страны. Видимо поэтому отдельные страны не всегда выполняют это требование и в определённые отрезки времени члены МЭА имеют недостаточные запасы. Например, Австралия намеренно пренебрегает данным обязательством и не планирует его выполнять в дальнейшем.

В настоящее время новыми членами МЭА могут стать лишь страны ОЭСР. Среди участников МЭА много европейских стран и несколько новых участников, таких как Мексика. При этом в ближайшую четверть века, как отмечают эксперты, 90% роста спроса на энергию придется на страны, не входящие в ОЭСР. Поскольку МЭА является небольшой организацией, ей необходимо открыть свое членство, если она намерена находиться в центре глобального процесса управления энергетикой, полагают эксперты.

МЭА тесно сотрудничает с некоторыми странами, не входящими в ОЭСР, такими как Китай, Индия, Россия, Бразилия, Индонезия, Мексика и ЮАР. Внутри организации наблюдаются политические разногласия относительно дальнейших шагов и формального включения государств, не являющихся членами ОЭСР. В случае расширения членства страны Европы потеряют свою долю и влияние. Новым членам придется обмениваться данными и пообещать сотрудничество в кризисные времена.

Никаких попыток реформирования договора или устранения связи между членством в МЭА и в ОЭСР пока не наблюдается, а крупные развивающиеся страны тесно сотрудничают с МЭА. Таким образом, в целях ускорения развития кооперации и сотрудничества удалось заключить договор с Китаем, Индонезией и Таиландом.

Международный энергетический форум

Международный Энергетический Форум (МЭФ) проводится ежегодно с 2009 года. Он базируется в Эр­Рияде и является форумом министров энергетики 89 ключевых производителей и потребителей энергии, 74 страны подписали Хартию. Это экономическая и общественно­политическая площадка в области внедрения энергосберегающих технологий, развития нефтегазового комплекса и рационального природопользования, альтернативной и электроэнергетики. Кроме того, здесь рассматриваются вопросы применения новейших технологий в топливно­энергетическом комплексе.

Платформа объединяет не только потребителей и производителей энергии МЭА и ОПЕК, но и транзитные страны, а также ключевых игроков, не имеющих членства в этих организациях, таких как Аргентина, Китай, Индия, Мексика, Оман, Россия и ЮАР.

МЭФ отличается широким представительством, отсутствующим у МЭА и ОПЕК, он занимается обменом информацией. Диалог играет важную роль в кооперации, однако МЭФ не вырабатывает решения в случае возникновения кризисных ситуаций. Расположение штаб­квартиры в Эр­Рияде с политической точки зрения является неоднозначным решением для обсуждения энергетических проблем. Например, в 2015 году Саудовская Аравия подозревалась в оказании влияния на решения стран ОПЕК об увеличении добычи нефти, несмотря на низкие цены.

Формат ежегодных встреч российских предпринимателей энергетической отрасли и их зарубежных коллег представляет собой площадку открытого диалога бизнеса и власти по вопросам развития ТЭК. Постоянными партнерами форума от нашей страны являются: министерство энергетики Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Российская академия наук, Российское энергетическое агентство, Союз нефтегазопромышленников России, Торгово­промышленная палата РФ, а также компании «Россети», «РОСНАНО» и «РЖД». Организационно­аналитическое сопровождение мероприятия осуществляет Центр поддержки и развития бизнеса «Инициатива».

С целью повышения прозрачности данных МЭФ, МЭА и ОПЕК реализовали совместную инициативу по созданию нефтяного банка данных Joint Oil Data Initiative (JODI). Тем не менее качество данных по прежнему представляет собой проблему для энергетических рынков. Например, Китай и Индия испытывают давление со стороны международного сообщества, обусловленное необходимостью большей прозрачности их данных в сфере энергетики.

МЭФ формирует свою позицию в управлении энергетикой, он выпустил доклады по итогам встреч по вопросам энергетики «Группы двадцати». Форум сыграл свою роль в сближении ОПЕК и МЭА и осуществлял руководство работой «Группы двадцати» над проектом JODI, а также в сфере финансирования торговли на энергетических рынках и при проведении сравнительного анализа перспектив развития энергетики. Тем не менее для повышения авторитета форума, по мнению экспертов, требуется пересмотреть его мандат, увеличить финансирование, а также, возможно, изменить место базирования.

МЭФ иногда называют форумом министров энергетики стран, испытывающих дефицит ресурсов и механизмов влияния.

Договор к Энергетической Хартии

Энергетическая Хартия уходит корнями в политическую инициативу, возникшую в Европе в начале девяностых годов, в то время, когда конец холодной войны предоставил возможность преодолеть экономическое разделение Европы. Договор к Энергетической Хартии является многосторонней основой для энергетического сотрудничества.

Договор и Протокол к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам были подписаны в декабре 1994 года и вступили в силу в апреле 1998 года. К настоящему времени 51 государство плюс Европейское сообщество подписали Договор или присоединились к нему.

Договор к Энергетической Хартии 1991 года обеспечивает правовую защиту торговли энергией и имеет юридическую силу. В основном его подписали страны Европы и страны бывшего СССР, а сама организация является продуктом кооперации в Европе после «холодной войны». Китай, США и Саудовская Аравия играют роли лишь наблюдателей. Страны, которые подписали этот документ, согласились на механизм урегулирования споров с государствами­инвесторами для обеспечения стабильности в энергетическом секторе и поощрения инвестиций.

Международное агентство по возобновляемым источникам энергии

Международное агентство по возобновляемым источникам энергии (International Renewable Energy Agency, IRENA) было создано в 2009 году по инициативе правительства Германии для поддержки использования всех форм возобновляемых источников энергии и является неформальной международной организацией. IRENA облегчает доступ ко всей необходимой информации о возобновляемых источниках энергии, в том числе к техническим данным. На учредительной конференции 2010 года 75 государств подписали устав. В качестве временной штаб­квартиры организации был выбран Абу­Даби.

IRENA открыта всем новым членам ООН, она имеет функцию продвижения возобновляемой энергии и поддержки стран в их переходе к устойчивому энергетическому будущему. В настоящее время ее членами являются 143 страны. Организация продвигает все формы возобновляемой энергии, включая био­, геотермальную и гидроэнергию, а также энергию океана, солнца и ветра. Как и в случае с МЭА, самой сильной стороной IRENA является сбор и распространение информации. В отличие от МЭА и ОПЕК организация имеет широкое членство. Тем не менее ее мандат ограничен лишь возобновляемой энергетикой.

МЭФ играет роль механизма неформальных многосторонних консультаций по проблемам развития мировой энергетики, рынков и энергетической безопасности с участием руководителей ведомств, отвечающих за энергетическую политику из стран­импортеров и экспортеров, ЕС, а также ООН, ОПЕК, МЭА и других международных организаций.

Рамочная Конвенция ООН об изменении климата

Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН), которая была принята в 1992 году, а вступила в силу в 1994 году, насчитывает 196 членов. Ее цель заключается в оказании помощи странам при обсуждении обязательств по снижению выбросов углекислого газа. Договор не имеет обязательной силы и зависит от действий отдельных стран. Лишь Киотский протокол налагал на развитые страны правовые обязательства по достижению целевых показателей снижения выбросов, но со временем он стал ослабевать. Китай, Индия и США не ратифицировали Киотский протокол.

РКИК ООН содействует продвижению перехода к низкоуглеродному будущему, но не напрямую решает проблему доступа к энергии. Координация такого большого числа стран и техническая сложность оценки влияния сокращения выбросов делают конвенцию чрезвычайно сложной и забюрократизированной организацией.

Парижская встреча РКИК ООН, которая состоялась в 2015 году, ознаменовалась подъемом оптимизма в отношении перспектив перехода на низкоуглеродные технологии. Одной из важнейших целей конвенции являются усилия, направленные на сдерживание глобального потепления на уровне 1,5° С.

С точки зрения развития энергетики в более долгосрочной перспективе были установлены цели устойчивого развития ООН для формирования повестки дня глобального устойчивого развития. Одна из них сосредоточена исключительно на энергетике, на обеспечении всех стран к доступу устойчивой энергии по приемлемым ценам к 2030 году. В этой связи оппоненты задают вопрос, каким образом можно обеспечить электричеством 1,2 млрд человек в течение 15 лет, но ответа на него пока не получают.

G20

«Группа двадцати» (G20) была создана как инструмент кризисного реагирования глобального уровня в ответ на финансово­экономический кризис 2008 года. Это предопределило ее основные цели — предотвращение финансово­экономических кризисов, обеспечение сбалансированного развития мировой экономики и реформирование глобального управления. С момента преобразования в формат встреч глав государств и правительств «Группа двадцати» рассматривается как механизм координации макроэкономической политики, регулирования финансовых рынков и влияния на международную экономическую политику.

В настоящее время статус постоянного члена «Группы двадцати» имеют 19 стран и Европейский союз. В состав G20 помимо России входят Аргентина, Австралия, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Индонезия, Италия, Канада, Китай, Мексика, Саудовская Аравия, США, Турция, Франция, Южно­Африканская Республика, Южная Корея и Япония. В совокупности страны «Группы двадцати» представляют 90% мирового валового внутреннего продукта (ВВП) и 80% мировой торговли.

«Группа двадцати» представляет собой неформальное объединение крупнейших экономически развитых и развивающихся стран. Решения Группы, которые принимаются консенсусом, не имеют обязательной силы и подлежат одобрению в Международном валютном фонде, Всемирном банке и других финансовых и экономических организациях. На страны «двадцатки», где проживает две трети населения планеты, приходится 85% мирового ВВП и 75% мировой торговли.

Традиционно в саммитах лидеров «Группы двадцати» принимают участие ее постоянные члены, пять приглашенных стран и международные организации. Европейский союз представлен председателем Европейской комиссии и председателем Европейского совета.

Финансовые вопросы являются ключевыми для «Группы двадцати». Несмотря на это, обсуждение энергетических рынков является одной из наиболее важнейших тем. Лидеры G20, например, приняли обязательство по отказу от неэффективного субсидирования ископаемого топлива, обсуждали проблемы доступа к энергии и вопросы энергоэффективности. Результатом этого стало соглашение о повышении качества статистики для базы данных JODI.

В 2014 году «Группа двадцати» приняла принципы по сотрудничеству в сфере энергетики на основании того факта, что существующая система управления энергетикой не работает.