Текст документа разрабатывался Минэнерго России в соответствии с поручениями президента и правительства РФ, а так же в рамках дорожной карты, которая была утверждена распоряжением правительства Российской Федерации в октябре 2014 года. В настоящее время основные положения Закона пока не вступили в силу, поскольку для них сейчас готовится нормативная база. Министр энергетики РФ Александр Новак, выступая на расширенном заседании комитета по экономической политике в Совете Федераций РФ, отметил: «Нормативная база в рамках этого закона будет разработана в течение I–II квартала. Десять нормативноправовых актов, из них три уже принято. В принципе, с 1 июля можно будет запускать пилотные проекты».
В чем смысл намеченных изменений? Какие причины подтолкнули российские власти к реформированию отрасли теплоснабжения? Попробуем разобраться в этих вопросах.
Бизнес теплоснабжения убыточен
В апреле 2016 года Фонд энергетического развития подготовил отчет «О ситуации с теплоснабжением в Российской Федерации», в котором была показана весьма непростая картина, сложившаяся на рынке тепла. Авторы исследования утверждают, что до настоящего времени «нормативноправовая база функционирования тепловой энергетики сформирована не в пользу частных компаний, которые оказываются в заведомо невыгодном положении». Это влечет за собой неравное распределение возможностей, прав и обязанностей сторон, государственных органов власти и бизнеса, что подрывает экономическую основу отрасли, которая не имеет финансовой базы для расширенного воспроизводства.
Управление отраслью происходит в основном муниципальными властями, которым переданы полномочия регулятора. Но они, как оказалось, довольствуются только краткосрочными задачами по сдерживанию роста тарифов, о долгосрочных стратегических решениях речи вообще нет. Тарифная политика региональных властей приводит к хронической убыточности теплоэлектроцентралей (ТЭЦ) по теплу. А ведь ТЭЦ играют важную роль в структуре централизованного теплоснабжения потребителей России. Но из за неоптимальных условий работы местных рынков тепла их доля неуклонно снижается.
Как отмечено в отчете Фонда энергетического развития, наиболее критическими с точки зрения выработки ресурса являются угольные ТЭЦ. Их оборудование достаточно старое и в последние годы практически не обновлялось. Если такие темпы сохранятся, то к 2020 году 41% ТЭЦ (или около 11 ГВт), запроектированных на уголь, выработают парковый ресурс. В сложной ситуации могут оказаться регионы Уральского Федерального округа, где к 2020 году 48% мощностей ТЭЦ (около 7 ГВт) достигнут паркового ресурса. Практически такая же обстановка в Южном и Приволжском ФО, где в ближайшие 5 лет потребуются инвестиционные решения по 43% действующих ТЭЦ. При этом в 18 субъектах РФ к 2020 году доля мощностей ТЭЦ, по которым надо принимать инвестиционные решения уже сейчас, превышает 50% от существующей, а кое где достигает 75–87%.
Не лучшим образом обстоят дела на магистральных тепловых сетях, где не снижается количество аварийных ситуаций. Только в течение отопительного периода 2014–2015 годов рост аварий по сравнению с предыдущим сезоном 2013–2014 годов составил 16%, их количество достигло 1122 случаев, из них 53 ситуации сопровождались перерывами в теплоснабжении свыше 24 часов. «Почти 70% аварий произошло на магистральных тепловых сетях с превышенным нормативным сроком эксплуатации (более 25 лет), а само количество таких сетей выросло на 3,6%» — отмечают в Фонде энергетического развития. По оценкам Минэнерго России, сохраняется прогрессирующий рост среднего возраста основных фондов в теплоснабжении, 68% теплосетей имеют физический износ на уровне 100%.
Бюджеты разных уровней каждый год субсидируют сферу теплоснабжения. Размер субсидирования составляет порядка 87 млрд рублей. Но, как утверждают специалисты, потребность отрасли в инвестициях — 250 млрд рублей. Нехватка средств отражается на состоянии оборудования, сетей, замена которых идет медленными темпами.
Состояние теплоснабжения в стране, по мнению экспертов, характеризуется следующим образом:
- тариф на тепло не долгосрочный и не предсказуемый для потребителя;
- бизнес теплоснабжения убыточен;
- регулируется каждая отдельная теплоснабжающая организация;
- нет единого центра ответственности: перед потребителем в итоге никто не отвечает за качество и надежность, никто не заинтересован эффективно распределять нагрузку внутри системы централизованного теплоснабжения, т.к. эффект экономии изымается регулятором;
- потребитель оплачивает расходы каждой теплоснабжающей организации в системе, независимо от их количества и востребованности;
- государство ограничивает только темп роста тарифа. Но в отсутствие понятных ценовых индикаторов это не защищает потребителя, поскольку тарифы растут, а инвестиций нет.
Метод альтернативной котельной привлечет инвестиции
Чтобы изменить ситуацию в теплоснабжении потребовалась инициатива на законодательном уровне. Еще в 2013 году Минэнерго предложило поправки к закону «О теплоснабжении», но активная работа в этом направлении началась только в 2016 году.
Изменения были направлены на определение основных принципов новой модели рынка тепла. Законом № 279 ФЗ от 20 июля 2017 года «О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении” и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» введено понятие альтернативной котельной.
Как считают специалисты, с экономической точки зрения поправки ясны и прозрачны — законодатели предположили изменение системы регулирования с переходом от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Этот предельный уровень определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного,
|
|
январь – декабрь 2017 | в % к январю – декабрю 2016 |
|---|---|---|
| Отпуск тепла | 490,6 | 92,1 |
замещающего централизованное теплоснабжение источника тепловой энергии (цена альтернативной котельной). Получается, что альтернативная котельная — это своеобразная экономическая модель, которая определит стоимость тепла в регионе, исходя как из стоимости энергоносителей и стоимости эксплуатации котельной, так и необходимых для строительства теплосистемы инвестиций. Если предельный уровень цены на тепловую энергию, устанавливаемый впервые, утвержден ниже уровня цены альтернативной котельной, то он поэтапно доводится до предельного уровня, соответствующего цене альтернативной котельной, в соответствии с утверждаемым графиком.
Самой альтернативной котельной физически может не быть вообще — это расчетная величина. Закон № 279 ФЗ хорош тем, что позволит привлечь в сферу теплоснабжения рыночные средства, что обеспечит реновацию отрасли, сократит число аварий.ЕТСО — гарант теплоснабжения
Законодательно также определено, что в стране появятся ценовые зоны, внутри которых за теплоснабжение будут отвечать единые теплоснабжающие организации (ЕТСО). В обязанности ЕТСО входят реализация мероприятий по строительству, реконструкции, модернизации объектов теплоснабжения, определенные для нее в схеме теплоснабжения. Также ЕТСО отвечает за качество предоставляемых услуг и устанавливает максимально допустимые перерывы в обеспечении тепловой энергией.
Критериями выбора единой теплоснабжающей организации могут быть:
- наличие большей части насосных станций (включая насосные группы на теплоисточниках большой мощности);
- наличие технических возможностей, служб и квалифицированного персонала по наладке, мониторингу, диспетчеризации, переключениям и оперативному управлению режимами со стороны поставки.
Передача ЕТСО права на заключение договоров с большинством потребителей даст ей возможность осуществлять реальный мониторинг режимов теплопотребления и влиять на них.
По мнению законодателей, создание единой теплоснабжающей организации выгодно, в первую очередь, потребителю, поскольку:
- общая наладка системы снизит совокупные затраты;
- наличие договора с организацией, которая сама решает в интересах потребителя все системные вопросы, гораздо лучше договора с организацией, имеющей влияние только на отдельные элементы системы.
Но чтобы ЕТСО могла предоставлять качественные услуги, в нормативных документах необходимо прописать ее права и обязанности, всю функциональную деятельность, которую она должна выполнять, способы оплаты, ответственность по договору поставки других теплоснабжающих организаций и по договору оказания услуг теплосетевых организаций в части действий по поддержанию режимов. Также должно быть определено, с какой теплоснабжающей организацией заключают договоры теплосетевые организации. В какой то мере единая теплоснабжающая организация одновременно обладает двумя статусами — «гарантирующего поставщика» и «системного оператора». Разделение этих функций в теплоснабжении не оправдано из за технологических особенностей систем теплоснабжения и жестких требований качества и надежности.
Нужно отметить, что в отношении единой теплоснабжающей организации, как коммерческой организации, законом предусмотрен ряд важных положений:
- утверждение схем теплоснабжения, определяющих распределение нагрузки между источниками;
- возможность замены ЕТСО;
- определение «своей» ЕТСО для каждой изолированной системы теплоснабжения;
- организация конкурсного распределения нагрузки в «зонах конкуренции».
Уход от регулирования тарифов государством
В Минэнерго утверждают, что закон № 279 ФЗ от 20 июля 2017 года «О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении” и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения», который реформирует рынок тепла в стране, начнет работать уже в 2018 году. По словам заместителя министра энергетики Вячеслава Кравченко, в скором времени будут определены пилотные проекты по внедрению новой модели на первом этапе. В ходе обсуждения законопроекта были получены отзывы из 49 субъектов РФ, из них 40 полностью или с замечаниями поддерживают новую реформу. «Руководители Татарстана, ХантыМансийского автономного округа, Красноярского и Алтайского краев неоднократно заявляли, что их регионам интересна эта модель», — уточнил Кравченко.
Это позволит привлечь в отрасль инвестиции и сократит период отключения горячей воды летом до двухтрех дней. Кроме того, реализация закона подразумевает уход от государственного регулирования тарифов на теплоэнергию. После того, как в отрасли будут введены принципы альтернативной котельной для 20% потребителей, пояснил замминистра, роста цен на теплоснабжение не произойдет, для 40% цены поднимутся до уровня инфляции плюс 1–2%, остальные заметят рост на уровне инфляции плюс 4–5%, и только для 3–4% потребителей (проживают в регионах, где цены на тепло и так низкие) тарифы повысятся на 10%.
По мнению же руководителя группы исследований и прогнозирования Аналитического Кредитного Рейтингового Агентства Натальи Пороховой, в среднем тарифы на тепло для потребителей после перехода на систему альтернативной котельной вырастут на 30%.
Как отметил в своем выступлении в Совете Федераций РФ глава Минэнерго Александр Новак, потенциальными участниками по внедрению новой модели рынка тепла уже являются 13 субъектов страны. По его словам, реформирование отрасли позволит обеспечить 200–300 млрд руб. ежегодных инвестиций в теплоснабжение.
