Топливно-энергетические балансы России: проблемы единства и многообразия

В настоящее время на различных дискуссионных площадках (Комитет Государственной Думы по энергетике, Аналитический центр при Правительстве РФ и т. п.) вновь начал подниматься вопрос о необходимости изменения подхода к составлению ТЭБ различных уровней. Мин­энерго России, как регулятор ТЭК России, имеет в числе своих полномочий формирование ТЭБ и принимает участие в наиболее значимых мероприятиях по этим вопросам. По итогам дискуссий научно­экспертного сообщества с участием представителей органов власти формируются решения, которые, если рассматривать их в едином сводном перечне, также носят противоречивый характер. Одной из причин сложившейся ситуации является сосуществование нескольких независимых методологий ТЭБ, которые во многом противоречат друг другу, и, соответственно, ряда субъектов (организаций и отдельных экспертов), которые отстаивают позиции этих различных подходов. Забегая вперед, стоит сразу обозначить, что приведение всех подходов к «единому знаменателю» абсолютно не целесообразно. И выходом из сложившейся ситуации может стать утверждение системы ТЭБ, в том числе архитектуры различных ТЭБ в их взаимосвязи и общих требований к их построению.

Методологии формирования ТЭБ

Многообразие методологий появилось с началом развития рыночной экономики в России. До этого момента в СССР ТЭБ применялся как нормативный документ целеполагания, а балансовые методы как таковые были основополагающими в системе государственного регулирования. Сейчас централизованно утверждаемого плана в экономике государства нет, однако его роль в настоящее время играют различного уровня средне­ и долгосрочные стратегии развития в рамках действующей единой системы стратегического планирования, под которые и формируются ТЭБ. При этом применительно к ТЭБ нельзя сказать, что все ограничивается только вопросами стратегического планирования. Их функциональная область существенно шире. Только Минэнерго России в своей текущей деятельности сталкивается с необходимостью формирования следующих типов ТЭБ:

• ТЭБ в целях формирования индикативного (прогнозного) ТЭБ ЕАЭС:
  • Индикативные (прогнозные) балансы государства­члена ЕАЭС (нефти, газа и нефтепродуктов);
• ТЭБ в целях формирования документов стратегического планирования Российской Федерации (по Федеральному закону от 28 июня 2014 г. № 172 ФЗ):
  • Прогноз социально­экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период для целей бюджетного планирования;
  • Прогноз социально­экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
  • Отраслевые документы стратегического планирования (Энергетическая стратегия, Генеральные схемы развития отраслей ТЭК России);
• ТЭБ для осуществления внутриотраслевого мониторинга ТЭК России (ведомственной отраслевой системы оперативного учета):
  • Прогноз топливно­энергетического баланса и системы мер, направленных на обеспечение потребностей экономики в электрической и тепловой энергии;
  • Прогнозный баланс топлива (по подготовке и прохождению отопительного сезона);
  • Региональный баланс электрической энергии гарантирующего поставщика;
  • Показатели фактического баланса электрической мощности в границах субъектов Российской Федерации на час максимума Единой энергетической системы России;
  • Показатели баланса производства и потребления электрической энергии и отпуска тепловой энергии по субъектам электроэнергетики в границах субъектов Российской Федерации;
  • Прогнозные балансы нефти и газа, их переработки и производства основных нефтепродуктов.

Комплексное информационное обследование типов и видов ТЭБ, исходя из деятельности всех субъектов ТЭК, а не только Минэнерго России, показало еще больший их спектр. Так, в частности, имеют место следующие виды ТЭБ:

1. Официальная статистическая методология составления топливно­энергетического баланса Российской Федерации, утвержденная приказом Федеральной службы государственной статистики от 4 апреля 2014 г. № 229. В контексте данной методологии ТЭБ определяется как интегральный статистический инструмент. Его функциональное назначение — взаимоувязка в единое целое балансов различных видов топлива и энергии и упорядочивание данных о функционировании энергетического комплекса в виде взаимосвязанных таблиц. Это достаточно комплексное представление ТЭБ: отражает количественные характеристики добычи, производства и использования топливно­энергетических ресурсов, используемых в производственной деятельности хозяйствующих субъектов, с учетом изменений запасов энергетических ресурсов, потерь, связанных с добычей, переработкой и распределением топлива, и объемов импортно­экспортных операций. На основе оценки его структуры есть все основания полагать, что неофициальной целью его формирования является предоставление данных в Международное энергетическое агентство (МЭА).
2. Сводная интегрированная балансовая схема производства и поставок ТЭР, формируемая посредством расчета балансовых показателей производства и распределения ресурсов жидких и газообразных углеводородов (нефти, газа и продуктов их переработки), угля, а также генерации электрической и тепловой энергии. Функциональное назначение — мониторинг производственных показателей предприятий нефтегазового комплекса, угольной промышленности и электроэнергетики России в рамках ведомственной отраслевой системы оперативного учета. В 2016 году по заказу Минэнерго России были проведены две научно­исследовательские работы по разработке ряда методологий учета балансовых показателей производства и распределения ТЭР. Исполнителем выступило «ЦДУ ТЭК», имеющее многолетний опыт выполнения данного вида работ и ежегодно осуществляющее соответствующие расчеты для Минэнерго России. Можно сказать, что данные ТЭБ выступают в качестве «карт отрасли» и незаменимы на уровне оперативного и тактического управления.
3. ТЭБ Института энергетических исследований РАН (ИНЭИ РАН). Функциональное назначение — формирование непротиворечивой и взаимосогласованной системы долгосрочных прогнозов экономического развития страны. В этой связи данные ТЭБ использовались при разработке нескольких редакций Энергетической стратегии. В основе формирования заложено применение имитационного моделирования, при этом структура данных ТЭБ схожа с матрицей баланса, представленного ранее в работах «Центра по эффективному использованию энергии».
4. Перспективные прогнозы развития электроэнергетики, включающие в том числе Прогнозный баланс электроэнергетики и Сценарные условия развития электроэнергетики на долгосрочный период. Функциональное назначение — прогнозирование спроса на электроэнергию, которое является одним из ключевых вопросов в ТЭК. По сути своей данные прогнозы выступали как «карты рынка», были разработаны «АПБЭ». Прогнозный баланс электроэнергетики актуализировал основные показатели и параметры долгосрочного развития электроэнергетики в периоды между разработкой Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики. Сценарные условия развития электроэнергетики задавали энергетическому сообществу единые ориентиры развития на базе актуальной версии Прогнозного баланса электроэнергетики. После слияния «АПБЭ» с «РЭА» Минэнерго России данная работа не осуществляется на регулярной основе.
5. ТЭБ крупных энергетических компаний («Газпром», «ФСК ЕЭС» и т. п.). Функциональное назначение — как правило, их формируют только крупные энергокомпании для достижения своих внутренних корпоративных целей, прежде всего, оптимизации затрат и проведении мероприятий по энергосбережению и развитию энергоэффективности. Формирование ТЭБ на уровне компаний в настоящее время носит исключительно рекомендательный характер в России, однако их разработка обычно сопровождается принятием стандарта организации. Данная информация всегда имеет статус конфиденциальной информации и защищается в соответствии с положениями Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98 ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О коммерческой тайне», поэтому носит непубличный и ограниченный внутренним контуром характер применения. Поэтому, к сожалению, использование этих ценных сведений затруднено при формировании управленческих решений в сфере госэнергополитики.

Таким образом, отчетливо просматривается разноплановость использования данного инструментария и его значений.

Все перечисленные типы и виды ТЭБ подразумевают различные методологии, которые сложились из практик решения конкретных управленческих задач. Различия проявляются в наборе представленных в балансе ТЭР, а также математических моделях, используемых при расчете прогнозных целевых ориентиров или при обработке ретроспективных статистических данных. К сожалению, действующая нормативная правовая база устанавливает требования по необходимости и обязательности формирования ТЭБ различных типов и видов, однако в большинстве случаев не регламентирует точные требования к единой методической базе их формирования. Таким образом, сложившаяся практика по формированию ТЭБ носит не системный характер. Даже на внутриведомственном уровне в Минэнерго России не редко возникают профессиональные споры по формам и методам расчета ТЭБ, не говоря уже о более широком круге субъектов, которые привлекаются для глубокой проработки вопросов госэнергополитики.

Понимая необходимость решения указанной проблемы в перечень поручений, сформированных на основании предложений, поступивших от участников итогового заседания расширенной коллегии Минэнерго России 2017 года, вошел пункт о проработке вопроса необходимости совершенствования нормативной правовой базы в части формирования и корректировки топливно­энергетических балансов. Вместе с тем следует отметить, что работа по данному направлению велась в Минэнерго России и до 2017 года. Так, например, в марте 2015 года была сформирована инициатива департамента государственной энергетической политики министерства по разработке методологических рекомендаций по функционированию системы топливно­энергетических балансов. По поручению Министра энергетики Александра Новака, который подтвердил необходимость и значимость данной тематики, разработка методологии ТЭБ была отнесена к работам по созданию государственной информационной системы топливно­энергетического комплекса России (ГИС ТЭК) с последующей реализацией данного инструмента в рамках аналитической подсистемы ГИС ТЭК.

Таким образом, был проведен целый комплекс работ, который позволил учесть отраслевой опыт и сформировать архитектуру системы ТЭБ и соответствующие методологии под нее. Система ТЭБ будет генерироваться в специализированном программном модуле ГИС ТЭК для обеспечения:

• формирования прогнозов социально­экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды (агрегированный сводный топливно­энергетический баланс, АСТЭБ — I). Методологическая основа: методические рекомендации Минэкономразвития России. Выступает как информационная основа под стратегические документы прогнозирования на федеральном уровне;
• возможности международного сопоставления данных (сравнение по странам мира, АСТЭБ — II). Методологическая основа: методология МЭА и статистической службы Европейского союза (ЕВРОСТАТ). Формируется только под отчетный период (квартальный/ годовой);
• основы системы подготовки принятия решений в области государственной энергетической политики, в том числе отраслевых документов стратегического планирования (АСТЭБ — III). Методологическая основа: методология Минэнерго России. Выступает как один их ключевых элементов основы системы подготовки принятия решений в области государственной энергетической политики.

Широта функциональной области не позволяет создать универсальную форму представления ТЭБ. По своей форме любой из указанных ТЭБ должен представлять сводную балансовую таблицу, которая состоит из нескольких разделов и содержит систему показателей, описывающих источники возникновения и формирования топливно­энергетических ресурсов, преобразования и использования этих ресурсов в различных целях, в том числе для конечного потребления. Однако алгоритм составления ТЭБ будет варьироваться в зависимости от конкретной используемой методологии, каждая из которых основывается на поэтапной агрегации показателей по видам энергоресурсов и форме их происхождения (использования).

При этом, помимо функционального разграничения, в ГИС ТЭК закладывается следующая классификация ТЭБ и возможности их формирования:

• по типам: отраслевые (в том числе комплексные), региональные (по субъектам РФ, по ФО), интегральные (по региональным интеграционным объединениям, ЕАЭС);
• по видам: отчетные, прогнозные;
• по периодам: месячные, квартальные, годовые (для отчетных), а также среднесрочные и долгосрочные (для прогнозных).

ТЭБ Минэнерго России должны решать, прежде всего, задачи стратегического характера в рамках госэнергополитики. Вместе с тем необходимо четкое понимание того, что это не отменяет необходимость в ТЭБ, формируемых как «карты отрасли» или «карты рынка».

Статус ТЭБ как инструмента госэнергополитики

Кроме проблем методологического характера не утихают споры относительно статуса документа, который пока не имеет никакого нормативного закрепления. Это действительно интересный вопрос. Как уже было сказано, ранее ТЭБ имел статус нормативного документа целеполагания. Данный вопрос был поднят в ходе парламентских слушаний на тему «Законодательное обеспечение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» в декабре 2017 года, организованных и проведенных Комитетом Государственной Думы по энергетики. В составе решений Комитета было отмечено, что представляется целесообразным определить ТЭБ как установочный документ. В качестве подтверждения этого выступает тот факт, что текущий и перспективный ТЭБ является информационной базой и основой для решения ключевых задач стратегического планирования, так как отражает рациональную структуру производства и потребления энергии с учетом структуры экономики и регионального аспекта, текущего и перспективного спроса на энергоресурсы на внутреннем и внешних рынках.

Однако неправомерно говорить, что ТЭБ — это только установочный документ, так как, говоря о данном инструменте, необходимо понимать, что ТЭК России и далее экономике страны нужна именно система ТЭБ, то есть ряд документов различного функционального назначения, что было описано ранее. При этом только некоторые из них целесообразно формировать как документы установочного характера. Обобщающим моментом при этом является тот факт, что любой ТЭБ должен формироваться таким образом, чтобы являться основой для принятия управленческих решений различных уровней. В любом случае этот вопрос должен решиться посредством регламентации (утверждением соответствующих нормативных документов). При этом предполагается разделение на два уровня:

• верхнеуровневые документы (обобщающего характера): утверждение самой системы ТЭБ, в том числе архитектуры ТЭБ в их взаимосвязи и общих требований к их построению;
• нижнеуровневые документы (конкретизирующего характера): утверждение порядков формирования отдельных ТЭБ в рамках принятой единой системы ТЭБ.

Регламенты будут соотнесены со всеми действующими НПА и предполагать реализацию задач посредством подсистемы ТЭБ аналитической системы ГИС ТЭК.

Необходимость в первичной информации для формирования ТЭБ

Следующая проблема — первичные данные. Информационная основа (статистика) должна быть прочным фундаментом к мониторингу, анализу и прогнозу энергопотребления, какой бы подход при этом не использовался. И тут у нас возникает очередной вопрос — полнота и достоверность отраслевой статистики. Росстат, из за особенностей организации своей деятельности (сбора данных), не может предоставить данные в необходимых разрезах и степени детализации, поэтому ТЭБ на основе данных Росстата носит макроэкономический характер и не позволяет провести полную декомпозицию на уровень отдельных регио­нов, ТЭР и субъектов ТЭК. Данные же «ЦДУ ТЭК» обладают достаточной степенью полноты и детализации, но, к сожалению, не обладают статусом официального статистического наблюдения, хотя именно благодаря им в настоящее время есть возможность формировать отчетные ТЭБ с учетом оценки по текущему году.

Во многом решением указанных вопросов по ряду причин также должно стать создание ГИС ТЭК:

• при создании системы проводился комплекс исследований по разработке математического и методического обеспечения прогнозирования и сценарного моделирования ТЭБ;
• данные ГИС ТЭК имеют статус федерального статистического наблюдения, то есть могут быть источником официальной статистики;
• субъекты ГИС ТЭК создают необходимую институциональную структуру для формирования ТЭБ, таким образом это позволяет получать данные от всех необходимых участников процессов.

Вместе с тем необходимо четкое понимание разграничения информационных потоков, которые не являются взаимозаменяемыми, а лишь дополняют друг друга:

• федеральная национальная статистика (Росстат) для решения вопросов государственного управления на уровне страны в целом;
• ведомственная отраслевая статистика (Минэнерго России посредством ГИС ТЭК) для решения вопросов государственной энергетической политики;
• оперативная отраслевая статистика («ЦДУ ТЭК») для информационного сопровождения деятельности ТЭК России посредством сбора и обработки первичной оперативной информации производственного характера о состоянии всех отраслей ТЭК.

Таким образом, в рассматриваемом круге вопросов относительно формирования и применения ТЭБ действует еще много противоречий. Их решение во многом лежит в плоскости комплексного нормативно­правового регулирования и совершенствования информационно­аналитического обеспечения ТЭК России.